कलम ३७०, सर्वोच्च न्यायालय व स्वायत्तता

• ऍड. दिलीप तौर

मोदी सरकारने ऐतिहासिक पाऊल उचलून भारतीय संविधानाच्या कलम ३७० खालील काश्मीरचे विशेषाधिकार रद्दबातल करणारा महत्त्वपूर्ण निर्णय घेतला. या विषयाचे संवैधानिक, न्यायालयीन व राजकीय कंगोरे स्पष्ट करणारा विशेष लेख.

ब्रिटिश राजवटीमध्ये एकूण ५६५ राज्यसंस्थाने भारतात अस्तित्वात होती. ही राज्ये त्यांच्या राजांमार्फत चालवली जात असत. ही राज्ये जरी ब्रिटिश राजसत्तेचा भाग नसली तरी ती ब्रिटिश साम्राज्याशी जोडली गेली होती. १९३५ साली गव्हर्नमेंट ऑफ इंडिया ऍक्ट अस्तित्वात आला आणि त्याद्वारे इन्स्ट्रुमेंट ऑफ ऍक्सेशन म्हणजे ‘राज्याचे समाविष्टीकरण’ याची तरतूद केली गेली. या तरतुदीप्रमाणे राजाला त्याचे राज्य संयुक्त भारतामध्ये समाविष्ट करण्याचे प्रावधान करण्यात आले. १९४७ मध्ये ब्रिटिशांनी भारत सोडायची तयारी दाखवली आणि इंडियन इंडिपेन्डन्स ऍक्ट, १९४७ प्रमाणे ब्रिटिशांचा अधिकार या राज्यांवरून १५ ऑगस्ट १९४७ रोजी काढून टाकण्यात आला. वरील कायद्यामुळे जवळपास संपूर्ण संस्थाने ही स्वायत्त झाली; परंतु दुसर्‍या महायुद्धाच्या सुरुवातीला बर्‍याच राजांनी होकार दिल्यामुळे जवळपास सर्वच राज्ये संयुक्त भारताचा भाग बनली. त्याला अपवाद म्हणून हैद्राबाद आणि काश्मीर ही राज्ये होती.

काश्मीरच्या बाबतीत बोलायचे झाले तर तिथे महाराजा हरिसिंग हा राजा होता आणि त्याने सुरुवातीला भारतात आणि पाकिस्तानात सामील होण्यास नकार दिला; परंतु पाकिस्तानी टोळीवाले काश्मीरमध्ये घुसले तेव्हा राजा हरिसिंग काश्मीरला भारतात समाविष्ट करण्यास तयार झाला. २६ ऑक्टोबर १९४७ रोजी महाराजा हरिसिंगने समाविष्टीकरणावर सही केली आणि त्याला २७ ऑक्टोबर १९४७ रोजी लॉर्ड माऊंटबॅटने मंजुरी दिली. ह्या करारानुसार भारत सरकारला विदेश, सुरक्षा आणि संवाद ह्या तीन विषयांत अधिकार दिले गेले होते. फक्त काश्मीरच्या बाबतीतच नव्हे, तर इतर संस्थानांच्या बाबतीत सुद्धा अशाच अटी ठेवलेल्या होत्या. बाकीच्या सर्व विषयांवरचे अधिकार हे राजांकडे होते. यानंतर सर्व राज्यांना आपापल्या घटनासभा म्हणजे कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्ली स्थापन करण्यास आणि घटनेची स्थापना करण्यास सुचवले गेले; परंतु साली विलीन झालेल्या सर्व राज्यांच्या मुख्यमंत्र्यांनी मिळून १९४९ मध्ये ठराव संमत केला आणि भारताची राज्यघटना मान्य केली आणि भारत एकसंघ झाला. परंतु काश्मीरच्या बाबतीत मात्र तेथील कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्लीने कळवले की मूळ समाविष्टकरण कराराच्या तीन विषयांशी मर्यादितच भारत सरकारचा काश्मीरवर अधिकार असेल व बाकी सर्व अधिकार हे काश्मीरकडे असतील.

कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्ली ऑफ इंडिया:
मुळात कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्लीची कल्पना ए.एन. रॉय यांनी १९३४ साली मांडली होती आणि १९३५ मध्ये कॉंग्रेसने याचा पाठपुरावा केला होता. ८ ऑगस्ट १९४० रोजी लॉर्ड लिनलिथगो यांनी भारतीयांना त्यांची स्वतःची घटना लिहिण्याची परवानगी दिली. कॅबिनेट मिशन प्लॅनच्या अंतर्गत कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्लीसाठी निवडणूक झाली. कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्लीमध्ये एकूण ३८९ सदस्य ठेवण्यात आले. त्यातून २९२ हे वेगवेगळ्या राज्यांतून आले तर ९७ सदस्य वेगवेगळ्या संस्थानांतून घेण्यात आलेे. यामध्ये कॉंग्रेस २०८ जागा घेऊन पुढे आली तर मुस्लिम लीगला ७३ जागा आल्या. निवडणुकीनंतर मुस्लिम लीगमध्ये आणि कॉंग्रेसमध्ये वातावरण बिघडले आणि त्यानंतर मुस्लिम-हिंदू दंगली झाल्या. त्यानंतर मुस्लिम लीगने स्वतंत्र कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्लीच्या स्थापनेची मागणी केली. लॉर्ड माऊंटबॅटनने कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्ली बरखास्त करून इंडिया इंडिपेन्डन्ट ऍक्ट १९४७ संमत केला आणि भारत व पाकिस्तान वेगवेगळे केले. पुढे कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्लीच्या कामकाजास ९ डिसेंबर १९४६ रोजी सुरुवात झाली. कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्लीचे म्हणजे संविधानसभेचे अध्यक्ष डॉ राजेंद्रप्रसाद होते तर संविधानाच्या मसुदा समितीचे अध्यक्ष डॉ आंबेडकर होते. असेम्ब्लीचे काम १६६ दिवस चालले. १९ ऑगस्ट १९४७ रोजी मसुदा समितीची स्थापना झाली. त्यात डॉ. आंबेडकर हे अध्यक्ष होते; तर बाकीच्या सहा सदस्यांमध्ये पंडित गोविंदवल्लभ पंत, के एम मुन्शी (मुंबई) ए. के. अय्यर (मद्रास) गोपालस्वामी अय्यंगार, बी. एल. मित्तर, मोहद सादुल्ला, डी. पी. खेतान हे होते. या कमिटीचे मूळ काम हे भारताचे संविधान तयार करण्याचे होते. घटनेची निर्मिती करत असताना समितीमधील प्रत्येक सदस्य प्रत्येक कलमांवर आपापले मत व्यक्त करत असे आणि एखाद्या विषयावर सहमती होई तेव्हाच त्याला अंतिम रूप देण्यात येत असे.

कलम ३७०:
कलम ३७० च्या बाबतीत चर्चेला सुरुवात झाली तेव्हा प्रचंड उहापोह झाला. डॉ आंबेडकरांचा याला मोठा विरोध होता आणि त्यांनी थेट शेख अब्दुल्ला यांना असे म्हटले होते की, तुम्हाला भारताकडून सुरक्षा, पैसे, रस्ते, सामान हक्क हवे आहेत, पण भारताच्या नागरिकाला काश्मीरमध्ये कुठलाही हक्क द्यायचा नाही. मी माझ्या देशाशी गद्दारी करूच शकत नाही असे म्हणून त्यांनी त्या कलमाचा मसुदा करण्यास नकार दिला. डॉ. आंबेडकरांनी नकार दिल्यानंतर, नेहरूंनी गोपालस्वामी अय्यंगार यांना मसुदा तयार करण्यास सांगितले पण तरीही समितीने हे कलम तात्पुरत्या स्वरूपात आणण्यास परवानगी दिली आणि अशा तर्‍हेने कलम ३७० आपल्या घटनेत एक तात्पुरत्या स्वरूपामध्ये आले.

३७० वे कलम एक तात्पुरत्या स्वरूपाचे असून त्यामध्ये भारत सरकार काही ठराविक कायदे जे भारतीय घटनेच्या युनियन लिस्ट आणि कॉन्करंट लिस्टमध्ये असतील, परंतु मूळ समाविष्टीकरण कराराच्या बाहेर नसतील – म्हणजे सुरक्षा, विदेश नीती आणि प्रसारण विभाग. परंतु पुढे दुसर्‍या भागाप्रमाणे राष्ट्र्‌पतींना इतर कायदे बनवायचे अधिकार दिले; परंतु त्यात पुढे असे म्हटले आहे की राष्ट्रपतींनी घेतलेला निर्णय हा काश्मीरच्या संविधानसभेशी चर्चा करून घेतला पाहिजे; पण परत त्यात असे बंधन टाकले की समाविष्ट कराराच्या बाहेर कुठलाही कायदा बनवायचा असेल तर काश्मीरच्या संविधानसभेचा त्याला होकार असणे बंधनकारक आहे.

यावरुन असे दिसून येते की कलम ३७० म्हणजे ‘आ बैल मुझे मार’ असा प्रकार आहे. म्हणजे आम्ही काश्मीरला सुरक्षा, पैसे, रस्ते, वीज, मौलिक अधिकाराचे रक्षण आणि भारताचे नागरिकत्व देणार आणि त्या बदल्यात भारताच्या नागरिकाला मात्र काश्मीरमध्ये कुठलेही अधिकार असणार नाहीत. असे करणे ही भारतीय घटना आणि भारतीय नागरिकांची क्रूर चेष्टाच नव्हती का?
हे सगळे अभ्यासत असताना काही प्रश्न पडतात. ते म्हणजे भारतातल्या सर्व राजांनी आपले संस्थान खालसा करून ते भारत देशात सामील झाले; मग काश्मीरच्या राजाला एवढा पाहुणचार कशासाठी? हैद्राबादचा निजाम त्याचे संस्थान भारतात विलीन करण्यास तयार नव्हता तेव्हा त्याला धमकावून संस्थान विलीनीकरण करण्यास भाग पडणारे भारतीय नेते काश्मीरच्या बाबतीत का गप्प बसले? तेव्हाच्या वेळेस जर कलम ३७० ला विरोध केला असता तर काय झाले असते?
असो. कलम ३७० नंतर काश्मीरमधील राजा हरिसिंग याची राजवट बरखास्त झाली. स्वतंत्र कॉन्स्टिट्युएंट असेम्ब्लीची स्थापना झाली आणि शेख अब्दुल्लांच्या हातात काश्मीर आले आणि काश्मीरची स्वतंत्र घटना तयार झाली. ह्या घटनेची सुरुवात अशी होते –

We, the people of the State of Jammu and Kashmir, having solemnly resolved, in pursuance of accession of this State to India which took place on the twenty-sixth day of October, 1947, to further define the existing relationship of the State with the Union of India as an integral part thereof, and to secure to ourselves.
म्हणजेच, काश्मीरची घटना म्हणते की काश्मीर हे भारताचे अविभाज्य अंग आहे. यातच सर्व काही आले, पण खरी अडचण करून टाकली ती कलम ३७० ने. याला जबाबदार त्यावेळचे नेते तर आहेतच; परंतु शेख अब्दुल्लांसारखा अत्यंत स्वार्थी आणि मुत्सद्दी राजकारणीही त्यात होता.

भारत सरकारने प्रेसिडेंटशील ऑर्डर्सच्या अनुषंगाने कलम ३७० ला कमकुवत करण्यास सुरुवात केली ती अशी:

अ. प्रेसिडेन्शिअल ऑर्डर १९५०: या आदेशानुसार भारतीय घटनेतल्या युनियन लिस्टमधील ३८ विषयांवर भारत सरकारला काश्मीरमध्ये कायदे बनवण्यास अधिकार प्राप्त झाला. इतर २४ भागांतले काही कायदे सुद्धा लागू केले.

ब. प्रेसिडेन्शिअल ऑर्डर १९५२: ह्या आदेशानुसार काश्मीरमधील राजघराण्यांची सत्ता बरखास्त केली गेली. याला १९५२ चा ‘दिल्ली करार’ म्हणतात. हा करार जम्मू प्रजा परिषदेच्या मागणीवरून भारताची घटना काश्मीरला लागू करावी यासाठी होता; परंतु शेख अब्दुल्ला यांनी ह्या कराराची अंमलबजावणी करण्यास टाळाटाळ केली. या कराराचा अब्दुल्ला यांनी तोकडेपणाने उपयोग केला. म्हणजे राजघराणे बरखास्त केले परंतु भारतीय घटना लागू केली नाही. त्यामुळे राजकुमार करणसिंग (हरिसिंग यांचे पुत्र व आताचे कॉंग्रेस नेते) यांना प्रिन्स रिजंट म्हणून घोषित करण्यात आले.

क . प्रेसिडेन्शिअल ऑर्डर १९५४: यानुसार दिल्ली कराराच्या पुढे जाऊन अंमलबजावणी करण्यात आली. त्याप्रमाणे काश्मिरींना भारतीय नागरिकत्व देण्यात आले; परंतु भारतीयांना काश्मीरमध्ये संपत्ती घेण्यास मज्जाव करण्यात आला. काश्मीरींना भारतीय घटनेचे मूलभूत अधिकार देण्यात आले, काश्मीरला सर्वोच न्यायालयाच्या कक्षेत आणण्यात आले आणि भारत सरकारला आणीबाणीचे अधिकारही देण्यात आले. आर्थिक निकष हे इतर राज्याप्रमाणे लागू करण्यात आले आणि कलम २६० आणि ३९५ सुद्धा लागू करण्यात आले. युनियन लिस्टमधील ९७ पैकी ९४ विषय लागू करण्यात आले. कॉन्करंट लिस्टमधले क्रिमिनल लॉ, बँकरप्सी ट्रेड युनियन हे कायदे सुद्धा लागू केले. मग राहिले काय तर फक्त स्टेट लिस्ट. भारतातील इतर राज्यांना सुद्धा स्टेट लिस्ट प्रमाणे स्वतःचे कायदे बनवायचा अधिकार आहे.

समाविष्टीकरण करार ते प्रेसिडेन्शिअल ऑर्डर १९५४ हा प्रवास म्हणजे जवळजवळ काश्मीरचे पूर्णपणे भारतीय घटनेत विलीनीकरण होय. पण खरा प्रश्न निर्माण झाला तो यानंतर. १९५४ च्या अधिसूचनेनंतर नंतर शेख अब्दुल्ला यांनी केलेल्या सर्व खटाटोपावर पाणी फिरले होते आणि याच अनुषंगाने त्यांनी इंदिरा गांधींचे मन वळवायला सुरुवात केली. त्याची फलिते त्यांना ‘इंदिरा-अब्दुल्ला करार १९७४’ नुसार मिळाली. खरे तर हा करार म्हणजे एक काळा दिवस म्हणायला हरकत नाही. या कराराने पुन्हा एकदा काश्मीरला कलम ३७० चे सरंक्षण देण्यात आले आणि आतापर्यंतच्या सर्व २३ प्रेसिडेन्शिअल ऑर्डरवर पाणी फिरले.

वरील घटनेनंतर पीडीपी, कॉंग्रेस व नंतर भाजपच्या प्रवेशाने स्थिर सरकारे आली नाहीत आणि राजकीय अनास्थेपोटी हा विषय गुलदस्त्यात गेला.

सर्वोच्च न्यायालय:
सर्वोच्च न्यायालयाने २०१६ मध्ये दिलेल्या अत्यंत महत्वाच्या निर्णयाने पुन्हा हा विषय ताजा झाला. विषय होता सिक्युरिटायझेशन ऍक्ट हा काश्मीरला लागू होतो की नाही? यामध्ये याचिकाकर्त्यांच्या म्हणण्यानुसार हा कायदा काश्मिरींच्या अधिकारावर घाला घालतो, कारण हा कायदा मूळ ३७० कलमाच्या कक्षेबाहेर आहे आणि त्यामुळे तो काश्मीरला लागू होत नाही. यावर सर्वोच्च न्यायालयाने अत्यंत स्पष्ट शब्दात निकाल दिला की काश्मीरचे सार्वभौमत्व हे भारतीय घटनेमध्येच आहे आणि काश्मीरमधले नागरिक हे प्रथम भारतीय आहेत आणि नंतर काश्मिरी. जम्मू काश्मीर हा भारताचे अविभाज्य घटक आहे आणि त्यामुळे सिक्युरिटायझेशन ऍक्ट हा त्यांना सुद्धा बंधनकारक आहे जसा इतर भारतीयांना. (स्टेट बँक ऑफ इंडिया विरुद्ध संतोष गुप्ता )
ही सर्व पार्श्‍वभूमी लक्षात घेतल्यानंतर आता हे कलम काढून टाकण्याकडे वळूया. सध्याच्या परिस्थितीत कलम ३७० बरखास्त करणे खूप सोपे होते, कारण काश्मीरमध्ये राज्यपाल राजवट लागू होती. काश्मीरच्या घटनेतील कलम ९२ नुसार सरकार बरखास्त झाल्यानंतर राज्यपाल शासन जास्तीत जास्त ६ महिन्यासाठी लागू होते (जर कुठलाही पक्ष सत्ता स्थापन करू शकलं नाही तर) ह्या कालावधीमध्येे विधानसभा जरी बरखास्त झाली तरी निवडून आलेले आमदार हे त्यांचे काम करू शकतात पण ते कुठलाही कायदा करू शकत नाहीत. अशा परिस्थितीत हे अधिकार राज्यपालांना असतात. सहा महिन्यांच्या कालावधीत जर सरकारचे पुनरूज्जीवन झाले नाही तर भारतीय घटनेच्या कलम ३५६ प्रमाणे राष्ट्रपती शासन लागू होते आणि राज्यपालांना राष्ट्रपतींच्या अधिपत्याखाली काम करावे लागते. या वेळेत जर राष्ट्रपतींनी प्रेसिडेन्शिअल ऑर्डर काढून कलम ३७० बरखास्त केल्यास त्याला निवडून आलेले आमदार रोखू शकत नाहीत. त्यामुळे यासाठी गरज होती ती राष्ट्रपतींच्या आदेशाची.

असा आदेश सर्वोच्च न्यायालयामध्ये उपस्थित केला गेला तरी तो विरोध टिकण्याची शक्यता खूप कमी आहे. त्याचे कारण असे आहे की आजघडीला भारतीय संविधान हे जवळजवळ ८० टक्के काश्मीरला लागू आहे. युनियन लिस्ट मधले ९७ पैकी ९४ विषय काश्मीरला लागू आहेत आणि २०१६ च्या सर्वोच्च न्यायालयाच्या निवाड्यानुसार काश्मीरची घटना ही भारतीय घटनेचा भाग आहे. आज भारतीय घटनेचे जवळजवळ सर्व विषय, मूलभूत अधिकार, निवडणूक कायदे, बँकिंग कायदे, दिवाणी आणि ङ्गौजदारी कायदे काश्मीरलाही लागू आहेत. मग मूळ समाविष्ट करार आणि कलम ३७० मध्ये काहीच राहत नाही. त्यामुळे कलम ३७० चा अडसर दूर होणे गरजेचेच होते. मोदी सरकारने ते निर्णायक पाऊल उचलले आहे!