– विष्णू सुर्या वाघ
(भाग-५)
आमदाराला इंग्रजीत ‘लेजिस्लेटर’ म्हणतात. लेजिस्लेटर म्हणजे कायदे करणारा. त्याला ‘विधिकार’ म्हणण्याचीही प्रथा आहे. ‘लेजिस्लेशन’ म्हणजे कायदे (तयार) करण्याची प्रक्रिया. त्याला संक्षेपाने मराठीत ‘विधिकार्य’ म्हणता येईल. आमदाराने काय करावे याबाबत जनतेच्या कितीही अपेक्षा असल्या तरी ‘विधिकार्य’ हेच आमदाराचे प्रमुख कर्तव्य आहे हे आपण लक्षात घेतले पाहिजे.राज्यासाठी कायदे बनवण्याचे काम विधानसभेचे आहे. विधानसभेला नवीन कायदे बनवण्याचे, असलेल्या कायद्यांत सुधारणा किंवा दुरुस्ती करण्याचे, तसेच गरज भासल्यास कायदे रद्द करण्याचेही अधिकार आहेत. मात्र हे अधिकार कायदाप्रणालीने आखून दिलेल्या प्रक्रियेला अनुसरूनच प्राप्त करता येतात. विधानसभेचे निर्णय बहुमताने घेतले जातात. कुठलाही नवीन कायदा बनवायचा असेल किंवा बदलायचा असेल तर आधी त्यासंदर्भातील विधेयक विधानसभेत मांडावे लागते. विधेयक मांडल्याखेरीज कायदा अस्तित्वात येऊ शकत नाही. संपूर्ण प्रक्रिया पूर्ण होऊन, साधक-बाधक चर्चा होऊन, दुरुस्त्या मान्य किंवा अमान्य करून आणि अंती मतदान होऊन विधेयक संमत झाले की अंतिम मंजुरीसाठी ते राज्यपालांकडे पाठवले जाते. राज्यपालांनी मान्यता दिली की विधेयकाचे रूपांतर कायद्यामध्ये झाले असे मानले जाते.
विधानसभेत दाखल होणारी विधेयके दोन प्रकारची असतात. सरकारी विधेयके व खाजगी विधेयके. इंग्रजीत विधेयकांना ‘बील’ म्हटले जाते. सरकारी विधेयके ही सरकारने- म्हणजे ते ज्या खात्याशी संबंधित असेल त्या खात्याच्या मंत्र्याने- मांडायचे असते. खाजगी विधेयक हे सभागृहाच्या कोणत्याही (सत्ताधारी अथवा विरोधी किंवा अपक्ष गटातील) सदस्याला मांडता येते. सरकारी विधेयक सभापतींच्या संमतीने कामकाजाच्या कोणत्याही दिवशी विचारार्थ घेतले जाऊ शकते. खाजगी विधेयके मात्र खाजगी कामकाजासाठी राखून ठेवलेल्या दिवशी (बहुधा शुक्रवारी) घेतली जातात.
सरकारमधील ज्या मंत्र्याला अथवा विधानसभेतील ज्या आमदाराला विधेयक मांडायचे आहे, त्याने विधेयकाचा मसुदा आधी तयार करावा लागतो. मसुदा बनवण्याचे काम हे अत्यंत क्लिष्ट व कठीण असते. विधेयक सरकारी असेल तर सरकार त्याचा मसुदा कायदा खात्याकडून मंजूर करून किंवा तपासून घेते. विधेयक खाजगी असेल तर संबंधित आमदार कायदेतज्ज्ञांची मदत किंवा सल्ला घेतात. विधेयक दाखल करण्यामागचा उद्देश व कारणे मसुद्यात स्पष्ट करणे आवश्यक आहे. विधेयक जुन्या कायद्यात दुरुस्ती करणारे असेल तर मूळ कायद्याचा अभ्यास करून कुठला भाग जोडायचा किंवा वगळायचा किंवा बदलायचा आहे ते स्पष्ट करावे लागते. विधेयक दाखल करण्यासंबंधीचा ठराव, विधेयकाच्या मसुद्यासह किमान सात दिवस आधी सभापतींना द्यावा लागतो. संमतीसाठी दाखल केलेले विधेयक वाढीव खर्चाला कारण होत असेल तर त्यासंदर्भातील आर्थिक विवरणाचा तपशीलही मसुद्यासोबत द्यावा लागतो. विधेयकाचा मसुदा वा विवरण यांच्या छापील प्रती आमदारांना सभापतींमार्फत देण्यात येतात. विधेयकावर विचार करायला त्यांना पुरेसा वेळ मिळावा हा हेतू त्यामागे असतो.
विधानसभेच्या पटलावर मंत्री अथवा आमदाराने आपले विधेयक मांडले की ते विचारार्थ घ्यावे किंवा नाही याचा निर्णय सभागृहाने प्रथम घ्यायचा असतो. त्यानुसार सभापती मतदान घेतात. हे मतदान बहुधा आवाजी (व्हॉईस व्होट) पद्धतीचे असते. विधेयक विचारार्थ घेण्याचा निर्णय झाला की त्यावर चर्चा करण्यासाठी सभापती योग्य तो दिवस किंवा वेळ ठरवतात. विधेयकाच्या मसुद्यात कोणतीही दुरुस्ती सुचवायची असेल किंवा कोणत्याही भागाला आक्षेप किंवा हरकत घ्यायची असेल तर त्या दाखल करण्यासाठीही गरज वाटल्यास वेळ दिला जातो. विधेयक मांडणार्‍या सदस्याने ते मांडण्यामागचा उद्देश स्पष्ट करावा अशीही अपेक्षा असते.
विधेयकांवरील चर्चा हा एकेकाळी विधानसभेच्या आकर्षणाचा विषय होता. या चर्चेदरम्यान विद्वत्तापूर्ण भाषणे होत असत. क्वचित प्रसंगी कायद्याचा कीसही पाडला जात असे. मात्र गेल्या काही वर्षांत विधेयके मांडण्याचा विधी चटावरचे श्राद्ध उरकून घेण्याच्या पद्धतीचा बनला आहे. हल्ली तर अनेकवेळा पूर्वकल्पना न देता विधेयक मांडले जाते व कोणतीही चर्चा न करता अवघ्या दोन ते तीन मिनिटांत संमतही करण्यात येते!
विधानसभेच्या कामकाज नियमांनुसार विधेयकाच्या प्रती किमान तीन दिवस अगोदर सदस्यांना मिळाल्या पाहिजेत. एखादे विधेयक विधानसभेत मांडू द्यायलाच कुणी विरोध केला तर सभापती विरोध करणार्‍या आमदाराला आपला मुद्दा थोडक्यात मांडून आणि जो विधेयक मांडणार आहे त्याला आपला युक्तिवाद करायला लावून त्या विषयावर मतदान घेऊ शकतात. विधेयक मांडणार्‍या आमदाराला सभागृहासमोर तीन प्रस्ताव मांडता येतात.
१) सदर विधेयक ताबडतोब विचारार्थ घ्यावे किंवा त्यासाठी योग्य तो दिवस व वेळ निर्धारित करावी.
२) सदर विधेयक सभागृह समितीकडे सुपूर्द करावे.
३) सदस्यांची मते विचारात घेण्यासाठी विधेयकाचे वितरण (सर्क्युलेशन) करावे.
सभापतींनी निर्धारित केलेल्या दिवशी विधेयक चर्चेसाठी येईल तेव्हा विधेयकाचे दीर्घशीर्षक व सर्वसाधारण तरतुदी यांवर सदस्यांनी आपली मते मांडायची असतात. या प्राथमिक चर्चेदरम्यान सदस्यांना विधेयकाच्या मसुद्यात कोणतीही दुरुस्ती सुचवता येत नाही. (कारण त्यासाठी सभापतींनी पुरेसा वेळ अगोदरच दिलेला असतो.) विधेयक सभागृह समितीपुढे गेले किंवा आमदारांमध्ये फेरविचारार्थ ‘सर्क्युलेट’ झाले तरच मसुद्यात दुरुस्ती करता येतात.
एखादे विधेयक सभागृह समितीकडे पाठवण्याचा निर्णय घेतल्यास ते विधेयक सिलेक्ट कमिटीकडे जाते. ही समिती विधेयकाचा चहुबाजूंनी विचार करून आपला अहवाल सभागृहाला सादर करते. समितीचा अहवाल पुन्हा सभागृहाच्या विचारार्थ मांडला जातो. तो विधानसभेने स्वीकारल्यास त्यातील दुरुस्त्या किंवा बदल सभागृहाला मान्य झाले, असा त्याचा अर्थ होतो. काही वेळा सभागृह समितीचा अहवाल सभागृहाला मान्य होत नाही. अशावेळी हे विधेयक पुन्हा त्याच किंवा दुसर्‍या नवीन सिलेक्ट समिटीकडे पाठवले जाते.
सभागृहाने विधेयक मांडण्यास परवानगी दिली की ते चर्चेला घेण्यासाठी जो दिवस सभापतींनी मुक्रर केला असेल त्या वेळेच्या किमान ३६ तास अगोदर हरकतीचे प्रस्ताव दाखल करण्याची सदस्यांना मुभा आहे. मात्र सदस्यांनी घेतलेल्या हरकती विचारार्थ घेण्यायोग्य आहेत की नाहीत हे ठरवण्याचा अधिकार सभापतींना असतो.
विधानसभेत मांडलेल्या विधेयकावर सविस्तर व कलमवार चर्चा केल्यानंतर सभापती प्रथम दुरुस्ती प्रस्ताव मान्य करून घ्यावे की नाही यावर मतदान घेतात. दुरुस्ती प्रस्ताव मान्य करण्याचा कौल सभागृहाने दिला तर ते प्रस्ताव मूळ मसुद्याचा भाग बनल्याचे गृहित धरले जाते व विधेयक संमत व्हावे की नाही यावर मतदान घेतले जाते. दुरुस्ती प्रस्ताव फेटाळून लावल्यास संमतीसाठी मूळ मसुदा तेवढाच विचारार्थ घेण्यात येतो. दुरुस्ती प्रस्तावांचा स्वीकार केल्यास विधानसभा सचिव कलमवार क्रमांकात यथोचित बदल करून विधेयकाचा अंतिम आराखडा सभापतींकडे सुपूर्द करतात व सभापती त्यात केलेले बदल योग्य असल्याची खात्री करून त्यावर सही करतात.
सभापतींनी सही केलेले हे विधेयक अंतिम मंजुरीसाठी राज्यपालांकडे पाठवले जाते. राज्यपाल विधेयकाचा सर्वांगीण अभ्यास करून एक तर विधेयकाला मंजुरी देतात किंवा ते विधेयक रोखून ठेवतात. आवश्यकता वाटल्यास ते विधेयक राष्ट्रपतींकडेही पाठवण्याचा अधिकार राज्यपालांना असतो. राज्यपाल अथवा राष्ट्रपती यांची मंजुरी मिळाल्यानंतर विधेयक पुन्हा विधानसभेकडे पाठवले जाते व सरकारी राजपत्रात ते प्रसिद्ध झाल्यानंतर त्याचे कायद्यात रूपांतर होते. मात्र एखादे विधेयक राज्यपालांनी सही न करता पुनर्विचारासाठी विधानसभेकडे पाठवले तर सभापती राज्यपालांच्या सूचना सभागृहासमोर मांडून सदस्यांचे मत अजमावू शकतात. राज्यपालांनी नोंदवलेले आक्षेप किंवा निरीक्षणे गैरलागू आहेत असे सभागृहाला वाटले तर आहे त्याच स्थितीत विधेयक राज्यपालांकडे परत पाठवले जाते.
अर्थसंकल्पीय कामकाज
राज्यासाठी नवीन कायदे तयार करणे किंवा अस्तित्वात असलेल्या कायद्यात बदल करणे हे जसे विधानसभेचे महत्त्वाचे काम तसेच राज्याचा वार्षिक अर्थसंकल्प मंजूर करणे हेसुद्धा काम तितकेच महत्त्वाचे. अर्थसंकल्पाला ‘बजेट’ या नावानेच अधिक ओळखले जाते. १ एप्रिल ते ३१ मार्च हा काळ ‘आर्थिक वर्ष’ म्हणून गणला जातो. या वर्षात राज्यासाठी किती आर्थिक तरतूद केली आहे ते बजेटमध्ये दाखवले जाते. साधारण मार्च महिन्यात होणार्‍या अधिवेशनात बजेट मांडले जाते व सविस्तर चर्चा करून खातेनिहाय मंजुरी देण्यात येते. त्यासाठी विविध खात्यांना आपल्या ‘मागण्या’ सभागृहासमोर ठेवाव्या लागतात. या मागण्यांवर चर्चा झडते, कपात प्रस्ताव दाखल केले जातात, सूचना केल्या जातात व शेवटी त्या त्या खात्याच्या मागण्या मान्य होतात.
अर्थसंकल्पाविषयी जे कामकाज सभागृहात चालते ते फार क्लिष्ट व कंटाळवाणे असते अशी अनेकांची समजूत आहे. प्रत्यक्षात अर्थसंकल्पीय कामकाज फार मनोरंजक व उद्बोधक असते. येत्या वर्षभरात आपला प्रदेश काय करू शकतो याचे प्रतिबिंब अर्थसंकल्पीय चर्चेतून खरे तर घडत असते.
राज्याचा अर्थसंकल्प तयार करण्याचे काम वित्तमंत्र्यांचे असते. बहुतेकवेळा मुख्यमंत्रीच वित्तमंत्रीपद भूषवतात. महाराष्ट्रात मुख्यमंत्रीपद कॉंग्रेसकडे तर वित्तमंत्रीपद राष्ट्रवादी कॉंग्रेसकडे होते. अर्थसंकल्पाची प्रक्रिया साधारणतः डिसेंबरपासून सुरू होते. सर्व सरकारी कार्यालये, खाती व आस्थापनांचे प्रमुख आपापले वार्षिक बजेट तयार करण्याच्या कामाला लागतात. संबंधित खात्यांचे सचिव त्यांच्या बजेटला अंतिम रूप देतात. गेल्या वर्षाच्या तुलनेत यंदा किती निधीची गरज आहे याचा आढावा घेतला जातो. वेगवेगळ्या विभागांसाठी किती रक्कम लागेल याचा अंदाज बांधला जातो. मग सर्व खात्यांचे सचिव, मंत्री, वरिष्ठ अधिकारी एकत्र येऊन चर्चा करतात. वाढीव महसूल गोळा करण्यासाठी कुठल्या क्षेत्रात करवाढ करणे शक्य आहे याचा आढावा घेतला जातो. सर्वसामान्य लोकांना किंवा समाजातील घटकांना दिसाला देण्यासाठी कोणत्या उपाययोजना करता येतील तेही पाहिले जाते. अंदाजपत्रकाचे दोन भाग असतात. एक म्हणजे, वित्तमंत्र्यांचे अर्थसंकल्पीय भाषण व दुसरा, तपशीलवार अंदाजपत्रक. यात प्रत्येक खात्यासाठी लागणार्‍या निधीची तरतूद केलेली असते.
उन्हाळी अधिवेशनात ‘बजेट’चा दिवस कधी येतो याची उत्सुकता सार्‍यांनाच लागलेली असते. मात्र अधिवेशनात बजेट मांडले की संपले काम असे म्हणता येत नाही. बजेट ही केवळ सुरुवात आहे. बजेट मांडल्यानंतर सर्वसाधारणपणे तीन दिवस त्यावर चर्चा करण्यात येते. ही चर्चा सर्वसाधारण स्वरूपाची असते. त्यानंतर सुरू होतात ते ‘मागण्यां’चे दिवस. बजेटमध्ये ‘डिमांड ऑफ ग्रांटस्’ नावाचा प्रकार आहे. याचा अर्थ ‘निधीसाठी खातेनिहाय मागण्या.’ प्रत्येक दिवशी काही ठराविक खात्यांच्या मागण्या सभागृहापुढे ठेवल्या जातात. अमुक खात्याला यावर्षी अमुक निधीची गरज का आहे त्याचे आर्थिक विवरण या मागण्यांत असते. या मागण्यांवर सविस्तर चर्चा होते. सत्ताधारी पक्षाचे आमदार मागण्यांना पाठिंबा देतात तर विरोधी पक्षीय आमदारांनी विरोध किंवा हरकती घेत कपात सूचना दाखल करायच्या असतात. निर्धारित वेळेत चर्चा पूर्ण झाली की संबंधित खात्याचे मंत्री आपल्यावरील आक्षेप व आरोपांना उत्तरे देण्यासाठी उभे राहतात. त्यांचे भाषण झाले की सभापती त्या दिवशी सभागृहापुढे मांडण्यात आलेल्या मागण्यांत केलेल्या सूचना मतदानासाठी टाकतात. कपात सूचना संमत होणे ही सत्ताधारी पक्षाच्या दृष्टीने नामुष्कीची गोष्ट असते. त्यामुळे कुणीही यावेळी गाफील राहू इच्छित नाही. कपात सूचना फेटाळल्यानंतर मंजुरीसाठी त्या दिवशीच्या मागण्या सभागृहासमोर ठेवण्यात येतात. आवाजी बहुमताने त्या मंजूर झाल्या की अर्थसंकल्पात मुक्रर केलेला निधी संबंधित खात्याकडे सुपूर्द करण्याच्या वाटा मोकळ्या होतात. या प्रकारचे कामकाज किमान पंधरा दिवस चालते. त्याचप्रमाणे एखाद्या खात्याला अंदाजपत्रकात मुक्रर केलेल्या निधीपेक्षा वाढीव निधी हवा असेल तर तशा आशयाची पूरक मागणीही विशेष प्रस्तावाने दाखल करता येईल.
बर्‍याचवेळा असेही घडते की मार्च महिन्यात विधानसभेचे पूर्ण अधिवेशन होऊ शकत नाही. तीनचार दिवसांत अधिवेशन गुंडाळावे लागते. अशावेळी अंदाजपत्रक पावसाळा संपल्यानंतर मांडावे लागते. पण तोपर्यंत सरकारचा कारभार तर चालला पाहिजे? त्यावर उतारा म्हणून तीन ते चार महिन्यांचे अंतरिम किंवा हंगामी अंदाजपत्रक मांडतात व ते संमत करून घेतात. पुढील अधिवेशनात जेव्हा पूर्ण अर्थसंकल्प मांडला जातो तेव्हा मागील तीन महिन्यांत खर्च केलेल्या निधीचे विवरण देणारे विनियोग विधेयक विधानसभेत सादर करून त्याला मंजुरी घेण्यात येते.
अर्थसंकल्पीय अधिवेशनाच्या शेवटच्या दिवशी संपूर्ण अर्थसंकल्प सभागृहाच्या विचारार्थ मांडला जातो. सभागृहाने बजेट पास केले की अंदाजपत्रकातील तरतुदी कागदावरून प्रत्यक्षात उतरवण्याच्या कामाला प्रारंभ होतो. वित्तमंत्र्यानी आपल्या भाषणात काही नव्या योजनांची घोषणा केली असेल तर त्यांच्या कार्यवाहीसाठी टोकन रक्कम म्हणून नाममात्र निधी बजेटमध्ये दाखवला जातो. पण प्रत्यक्षात हा निधी सरकारला गरजेनुसार वाढवता येतो.
